Sąd: unieważnienie pozwolenia na budowę tzw. zamku w Stobnicy uchylone m.in. przez przedawnienie po nowelizacji prawa budowlanego

Warunki prawne do unieważnienia zgody na budowę tzw. zamku w Stobnicy nie zostały spełnione, a zgodnie z nowelizacją prawa budowlanego z 2020 r. przedawniła się możliwość stwierdzenia nieważności pozwolenia – orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W sierpniu 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego unieważnił pozwolenie na budowę tzw. zamku w Stobnicy (pow. obornicki, woj. wielkopolskie). Od tej decyzji odwołał się inwestor. W styczniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) uchylił zaskarżoną decyzję GINB oraz wcześniejszą decyzję wojewody wielkopolskiego w tej sprawie.

W opublikowanym w poniedziałek uzasadnieniu styczniowego orzeczenia WSA wskazano m.in., że w sprawie tzw. zamku w Stobnicy nie zostały spełnione ustawowe warunki dla stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd uznał również, że doszło do przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności, ponieważ zgodnie z nowelizacją Prawa budowlanego, która weszła w życie 19 września 2020 r., stwierdzenie nieważności decyzji wydanej nawet z rażącym naruszeniem prawa jest niemożliwe po upływie pięciu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia.

Budowa tzw. zamku w Stobnicy jest prowadzona na obszarze Natura 2000. Inwestorem jest poznańska spółka D.J.T. Firma otrzymała pozwolenie na budowę w maju 2015 r. O inwestycji zrobiło się głośno latem 2018 r. Wówczas CBA rozpoczęło badanie prawidłowości wydanych decyzji w związku z jej realizacją. W sierpniu 2018 r. minister środowiska polecił Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska (GDOŚ) wszczęcie pilnej kontroli procesu wydania decyzji ws. budowy. Sprawa została też skierowana do prokuratury.

Pod koniec kwietnia 2019 r. Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Poznaniu poinformowała, że uchyliła decyzję z maja 2015 r. określającą warunki prowadzenia inwestycji w Stobnicy i wniosła sprzeciw wobec jej realizacji. W 2015 r. RDOŚ uznała, że inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko.

Powodem wznowienia postępowania i uchylenia poprzedniej decyzji RDOŚ oraz wniesienia sprzeciwu wobec realizacji przedsięwzięcia, było ujawnienie, iż w trakcie realizacji inwestycji powierzchnia przekształcona na jej potrzeby przekroczyła 2 ha, czyli była większa od deklarowanej wcześniej przez inwestora powierzchni ok. 1,7 ha. Tym samym według RDOŚ przedsięwzięcie mogło zostać zakwalifikowane jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, której inwestor nie przedłożył w toku postępowania pierwotnego.

W sierpniu 2021 r., po rozpatrzeniu odwołań Prokuratury Okręgowej w Poznaniu, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu oraz inwestora, GINB stwierdził nieważność decyzji starosty obornickiego z maja 2015 r. udzielającej pozwolenia na budowę tzw. zamku w Stobnicy i uchylił zaskarżoną w tej sprawie decyzję wojewody wielkopolskiego z 2020 r.

GINB uznał, że na terenie inwestycji przewidziano m.in. hale garażowe z miejscami postojowymi wraz z infrastrukturą towarzyszącą, których parametry przekraczają wartości wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym, iż według GINB budowa zalicza się do takich przedsięwzięć inwestor był zobowiązany, by wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Ponieważ inwestor nie uzyskał takiego dokumentu, GINB uznał, iż jest to przesłanka do stwierdzenia nieważności zgody na budowę. Od decyzji GINB odwołała się firma prowadząca inwestycję.

12 stycznia na posiedzeniu niejawnym, prowadzonym w trybie uproszczonym, WSA uchylił zaskarżoną decyzję GINB unieważniającą pozwolenie na budowę oraz wcześniejszą decyzję wojewody wielkopolskiego w tej sprawie.

W opublikowanym w poniedziałek uzasadnieniu styczniowego orzeczenia WSA wskazano m.in., że w sprawie nie zostały spełnione ustawowe warunki dla stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

„O rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na +pierwszy rzut oka+, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej” – wskazano w uzasadnieniu.

Sąd uznał, że projekt budowlany inwestycji był zgodny z planem miejscowym, przepisami technicznymi, posiadał wymagane uzgodnienia i opinie, informację BIOZ, a także został sporządzony i sprawdzony przez osoby uprawnione.

Według sądu inwestycja, tj. budynek mieszkalny wielorodzinny i budynek gospodarczy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną nie mogą zostać zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia z 2010 roku.

Sąd zaznaczył, że zgodnie z przepisami o konieczności przedłożenia decyzji środowiskowej decyduje powierzchnia zabudowy wskazana w projekcie. „A ta w niniejszej sprawie nie przekracza przewidzianych prawem 2 ha. To zaś, że Inwestor realizuje inwestycję wraz z rozległym zapleczem budowy, zwiększając co najmniej czasowo powierzchnię terenu przekształconego, jest takim elementem, który nie podlega ocenie w ramach postępowania nieważnościowego, w którym – dla podkreślenia – bada się stan prawny danej inwestycji a nie stan jej faktycznej realizacji” – zaznaczono w uzasadnieniu.

„Organy nadzorcze nie mogą zatem przy ocenie istnienia wady kwalifikowanej decyzji uwzględniać okoliczności, które wiążą się stricte z jej faktycznym wykonaniem i nie znajdują podstawy w zatwierdzonym kwestionowaną decyzją projekcie budowlanym. Organy i sąd badają wyłącznie stan prawny i decyzję, a nie faktyczne wykonanie lub niewykonanie jej postanowień” – podkreślono w uzasadnieniu orzeczenia.

Sąd zaznaczył także, że inwestor uzyskał niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia, które załączył do projektu budowlanego, w tym w szczególności decyzję RDOŚ w Poznaniu z 6 maja 2015 r. określającą warunki prowadzenia robót budowlanych oraz postanowienie tego organu z 10 kwietnia 2015 r. pozytywnie uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia.

WSA zwrócił też uwagę, na podnoszoną przez GINB kwestię powierzchni hali garażowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowanych na terenie inwestycji, których parametry miałyby przekraczać wartości wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd wskazał, że zgodnie ze wspomnianym przepisem przez zliczanie powierzchni użytkowej takiej infrastruktury „należy rozumieć sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego”. Sąd zwrócił uwagę, że wyniki podliczenia tej powierzchni przez służby wojewody i GINB różnią się od siebie.

„Definicja ta, mająca przesądzać o skądinąd istotnej kwestii jaką jest to czy konieczne dla danej inwestycji będzie uzyskanie decyzji środowiskowej, jest z gruntu rzeczy wadliwa i wprowadza w błąd. Jakkolwiek ironiczne na pierwszy rzut oka mogłyby wydawać się rozważania skarżącej spółki wskazujące, że w myśl owej definicji miejsca do parkowania samochodów w garażach zlokalizowane miałyby być na ścianach budynków (+rzut pionowy+), to jednak kwestia ta wyraźnie uzmysławia oczywistą błędność tej metodologii, za którą odpowiedzialność i negatywne konsekwencje nie mogą spoczywać na stronie” – podkreślono w uzasadnieniu.

Według sądu, zgodnie z podaną w rozporządzeniu definicją nie można w ogóle wyliczyć powierzchni garaży czy parkingów, „ponieważ w projektowaniu prawodawca nakazuje, wbrew logice i wiedzy technicznej, uwzględnienie rzutu pionowego, co ni mniej ni więcej oznacza przekrój pionowy przez bryłę budynku, a nie widok płaszczyzny poziomej, obrazującej widziany z góry układ poszczególnych kondygnacji budynku i ich pomieszczeń”.

„Okoliczność ta, co sąd podkreśla po raz kolejny, istotnie wpływa na wynik sprawy, nie pozwalając na przyjęcie zaistnienia wady kwalifikowanej. Nie jest bowiem możliwe w państwie prawa, obciążanie strony postępowania oczywistymi wadami legislacyjnymi, które pomimo świadomości ich istnienia przez wiele lat nie zostały poprawione, zaś sprawa, jak często bywa w tego rodzaju sytuacjach, została +pozostawiona+ praktyce orzeczniczej organów i sądów administracyjnych” – podkreślono w uzasadnieniu.

W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że sposób obliczania powierzchni miejsc parkingowych na potrzeby oceny kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko został odpowiednio zmieniony w rozporządzeniu z 2019 roku, które zastąpiło rozporządzenie z 2010 roku. „W ocenie sądu nie jest więc w tej sprawie możliwe stwierdzenie, że przepis, którego naruszenie organy nadzorcze zarzucają skarżącej i staroście mógł w ogóle zostać naruszony – zwłaszcza w sposób kwalifikowany” – podkreślono.

Według sądu choć decyzje RDOŚ z 2015 r. ws. budowy tzw. zamku nie zastępują decyzji środowiskowej, to ich wydanie wskazuje, iż inwestycja była analizowana przez organy środowiskowe, w tym „w zakresie jej planowanego skomunikowania i oddziaływania na chronioną obszarem Natura 2000 awifaunę (ornitofaunę), co wprost zostało uwzględnione w tych rozstrzygnięciach poprzez zacytowanie w nich stanowiska przedstawionego w przedłożonym raporcie środowiskowym, uzasadniającym dopuszczalność realizacji inwestycji i brak negatywnego wpływu na środowisko”.

Sąd uznał, że na tamtym etapie rozpatrywania sprawy nie zostały zgłoszone żadne krytyczne uwagi, zwłaszcza do kwestii skomunikowania inwestycji. „Zaś próba marginalizacji tych aktów na obecnym etapie sprawy, zwłaszcza z powołaniem się na procedurę wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji RDOŚ z 6 maja 2015 r. (notabene zakwestionowaną nieprawomocnie przez tutejszy sąd) jest prawnie nieuzasadniona” – zaznaczono w uzasadnieniu.

W uzasadnieniu wskazano także, że w sprawie budowy tzw. zamku „nie ma takich skutków społeczno-gospodarczych, które wobec należytego ważenia interesu inwestora i interesu publicznego i nawet w sytuacji istnienia uchybienia w postaci nieuzyskania decyzji środowiskowej w celu budowy hal garażowych wewnątrz budynku głównego, nakazywałyby obecnie stwierdzenie nieważności decyzji starosty”.

„Ocena skutków społecznych danej decyzji nie może być analizowana przez pryzmat społecznych kontrowersji związanych z daną inwestycją, doniesień prasowych czy odbioru i nastawienia opinii publicznej do osoby inwestora i podejmowanych przez niego działań. Skutki te należy oceniać przez pryzmat poziomu naruszenia prawa stanowionego, którego tworzenie jest kompetencją prawodawcy generalnego, ale również i lokalnego. Ten ostatni natomiast przewidział w akcie prawa miejscowego możliwość zlokalizowania na omawianym terenie dokładnie takiej inwestycji jak zatwierdzona decyzją starosty. (…) Przy ocenie wady kwalifikowanej ani organy, ani sąd nie mogą kierować się +społecznym odbiorem+ danej inwestycji, a jedynie obowiązującym prawem, wyznaczającym inwestorowi prawo zabudowy. Wyłącznie racjonalny ustawodawca może uwzględniać kwestie tego rodzaju, stanowiąc prawo” – podkreślono w uzasadnieniu.

„W ocenie sądu, jakkolwiek w sprawie brak jest w ogóle kwalifikowanej wady nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, to doszło w niej również do przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji starosty, co słusznie dostrzegł wojewoda, zaś wadliwie ocenił GINB” – podkreślono w uzasadnieniu.

Sąd wskazał, że wraz z nowelizacją Prawa budowlanego, która weszła w życie 19 września 2020 r., zaczął obowiązywać art. 37b ust. 1 i 2 tej ustawy, z którego wynika, iż „nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat (ust. 1), zaś w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 par. 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio (ust. 2)”.

„W ocenie Sądu art. 37b P.b. ma niewątpliwie zastosowanie do decyzji budowlanych wydanych po 19 września 2020 r. Ma jednak również zastosowanie do decyzji tego rodzaju wydanych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i to zarówno wówczas, gdy względem nich nie toczy się jeszcze nadzwyczajne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jak również, gdy postępowanie takie zostało już przed 19 września 2020 r. wszczęte” – wskazano w uzasadnieniu.

Według WSA cel wprowadzenia przedawnienia był uniwersalny i „z założenia instytucja ta miała się odnosić do wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę, bez względu na datę ich wydania (przed/po nowelizacji), jak również trwający bądź jeszcze nie stan postępowania nieważnościowego”.

Styczniowy wyrok WSA w Warszawie jest nieprawomocny. Stronom postępowania przysługuje możliwość złożenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w ciągu 30 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem.

Inwestycja poznańskiej spółki D.J.T. jest prowadzona na obszarze Natura 2000. Powstający na skraju tzw. Puszczy Noteckiej obiekt wielorodzinny ma liczyć 14 nadziemnych kondygnacji i mieć kilkudziesięciometrową wieżę. W sierpniu 2018 r. minister środowiska polecił Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska wszczęcie pilnej kontroli procesu wydania decyzji dotyczących budowy.

Pod koniec kwietnia 2019 r. Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Poznaniu poinformowała, że uchyliła decyzję z maja 2015 r. określającą warunki prowadzenia robót dla przedsięwzięcia polegającego na budowie tzw. zamku w Stobnicy i wniosła sprzeciw wobec jej realizacji. W 2015 r. RDOŚ uznała, że inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko.

Powodem wznowienia postępowania i uchylenia poprzedniej decyzji RDOŚ oraz wniesienia sprzeciwu wobec realizacji przedsięwzięcia, było ujawnienie w trakcie realizacji inwestycji okoliczności dotyczących powierzchni przekształconej na potrzeby przedsięwzięcia, odbiegającej od deklarowanej wcześniej przez inwestora powierzchni ok. 1,7 ha. Według RDOŚ faktyczna powierzchnia inwestycji przekroczyła 2 ha.

Regionalna Dyrekcja podkreśliła, że ma to wpływ na klasyfikację przedsięwzięcia jako „mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, której inwestor nie przedłożył w toku postępowania pierwotnego”.

GDOŚ 31 lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję RDOŚ w Poznaniu. Inwestor odwołał się w tej sprawie do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 marca 2020 r. uchylił decyzję GDOŚ. 30 czerwca 2020 r. GDOŚ złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W połowie lipca 2020 r. w związku z inwestycją zatrzymano i przedstawiono zarzuty siedmiu osobom – urzędnikom i przedstawicielom firmy budującej tzw. zamek w Stobnicy. Według poznańskiej prokuratury, pozwolenie na budowę zostało wydane pomimo niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z przepisami techniczno-budowlanymi, a także pomimo braku wymaganych prawem budowlanym opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

Pod koniec 2020 roku Prokuratura Okręgowa w Poznaniu skierowała do sądu akt oskarżenia przeciwko sześciu osobom związanym z budową w Stobnicy. Zarzucono im m.in. poświadczenia nieprawdy, niedopełnianie obowiązków oraz prowadzenie budowy zagrażającej środowisku i prowadzeniu jej wbrew przepisom ustawy o ochronie środowiska.

Oskarżeni, urzędnicy i przedstawiciele inwestora, nie przyznali się do popełnienia zarzucanych im przestępstw. Ich proces do tej pory się nie rozpoczął. (PAP)

autorzy: Szymon Kiepel, Rafał Pogrzebny

szk/ rpo/ mark/